2. Le fonti nonnative

Il disegno costituzionale delle fonti normative costituisce espressione della distribuzione dei poteri sia a livello centrale che a livello locale.

Sono affermati i principi della gerarchia delle fonti (art. 116), della competenza (regolamenti parlamentari previsti dall'art. 75, 2° comma, e 76, 2°comma, nonché gli atti degli Istituti centrali di cui all'art. 116, 3° comma - Corte costituzionale, Consiglio Superiore della Magistratura, Corte dei conti).

La successione delle leggi nel tempo viene richiamata dai principi di irretroattività della legge, specie in materia penale (art. 29, 1° comma) e fiscale (art. 155), con la precisazione che la legge penale più favorevole assume valore retroattivo (art. 29, 3° comma), nonché ultrattivo (art. 29, 3° comma).

Nella tipologia delle fonti vi è una varietà di atti normativi che si pongono in un'ordinata collocazione gerarchica prendendo le mosse dal vertice normativo che viene identificato nella Costituzione e che, come tale, viene spesso, in diverse disposizioni, sottolineato (pur non essendovene bisogno, stante la rigidità del testo); tuttavia la sottolineatura èopportuna in relazione ai diversi rinvii alle leggi, non costituenti riserva di legge.

A livello di vertice sono collocate anche le leggi di revisione costituzionale previste dall' art. 177, che sono limitate solo ad emendamenti; vale a dire che non sono ammesse modifiche costituzionali relative a progetti organici o ad interi settori della Costituzione.

Immediatamente al di sotto del testo costituzionale, ad un livello che sembra avere una forza giuridica quasi identica, viene collocata la Convenzione europea dei diritti dell 'uomo che, secondo l'art. 17, 2° comma, costituisce il minimo di tutela garantita, invalicabile dalle leggi che stabiliscono limitazioni alle libertà ed ai diritti fondamentali dell 'uomo.

Il gradino inferiore nella gerarchia delle fonti (ma para-costituzionale) viene occupato dagli accordi internazionali (artt. 116, 117, 2° comma, 121) in applicazione dell'art. 5, dove si afferma il principio relativo ai rapporti con l'ordinamento internazionale.

Tali accordi possono essere resi esecutivi con legge ovvero con regolamento.

Nel primo caso, ai sensi dell'art. 122, 2° comma, l'accordo internazionale prevale sulle leggi e, quindi, si colloca in una posizione gerarchica sovraordinata.

La chiarificazione costituzionale su tale priorità supera i dubbi che, in altri ordinamenti, hanno determinato equivoci in merito all'effettiva vigenza degli accordi internazionali ed alla loro reale efficacia rispetto anche alle volontà politiche transeunti, espresse dalle diverse maggioranze che di volta in volta si formano.

Posizione analoga agli accordi internazionali viene assegnata, ai sensi dell'art. 122, alle norme emanate dalle organizzazioni internazionali che siano state previste in un accordo ratificato (3° comma).

Una espressione più di competenza, che non di sovraordinazione gerarchica nel sistema delle fonti, si rintraccia negli accordi aventi carattere religioso, ai sensi dell'art. 10,5° comma, il quale prevede accordi tra Stato e comunità religiose.

Rispetto a quest'ordine gerarchico, delimitato in parte dalle ipotesi di competenze riservate ad alcuni atti normativi, si colloca con ruolo gerarchicamente sovraordinato, ma caratterizzato da una specifica competenza e procedura, la serie dei provvedimenti per l'emergenza di cui agli artt. 170 e segg. che, ai sensi dell'art. 175, durante lo stato di guerra o di emergenza possono limitare anche alcuni diritti o libertà costituzionali.

Pertanto, trattasi di provvedimenti temporanei aventi anche efficacia limitativa della Costituzione oltre che di tutti gli altri atti normativi; in conseguenza, essi ricevono collocazione gerarchica sovraordinata sia pure in virtù di una competenza specifica, in quanto la procedura è particolarmente rigorosa e dettagliata essendo riservati, in questo caso, l'iniziativa al Consiglio dei Ministri, la delibera all'Assemblea e l'intervento finale al Presidente della Repubblica.

Rispetto agli atti normativi ora indicati che si collocano immediatamente al di sotto del livello costituzionale viene ad essere individuato il livello delle leggi, all'interno del quale sono stabilite alcune distinzioni.

Ai sensi dell'art. 81, 2° comma, vengono individuate le leggi rinforzate per effetto della maggioranza qualificata dei tre quinti che è richiesta per la loro approvazione; altre leggi rinforzate sono: a) quelle che comportano aumento di spesa o diminuzione di entrate (art. 82, 2° e 3° comma), stante la previsione di procedibilità; b) quelle che autorizzano l'ingresso di forze armate straniere (art. 12, 3° comma); c) quelle che delegano compiti statali agli organi internazionali (art. 123,2° comma); queste ultime devono essere approvate dalla maggioranza dei componenti dell' Assemblea.

Le altre leggi, normali, sono disciplinate dagli artt. 82 e segg. e sono suscettibili anche di essere approvate, oltre che con maggioranza non qualificata, anche con procedure accelerate (art. 83); rispetto a tutte le leggi è previsto il rinvio per riesame da parte del Presidente della Repubblica (art. 85).

A livello di forza di legge si collocano sia le decisioni della Corte Costituzionale (art. 132, 3° comma) che dichiarano illegittime le leggi, sia i referendum abrogativi (art. 150).

Nel livello immediatamente inferiore a quello legislativo è prevista una pluralità di atti che, anche essi, sono gerarchicamente collocati; non vanno inclusi in tale livello gli altri atti aventi forza di legge (come i decreti legge) consentiti dall' art. 101, che hanno pari efficacia rispetto alle leggi. Non è prevista, inoltre, la delegazione legislativa.

Gli atti normativi del Consiglio dei Ministri (art. 116) possono avere efficacia di forza di legge (art. 101 ora ricordato) e valore regolamentare (art. 119) e possono distinguersi in atti aventi efficacia esterna ovvero in atti aventi efficacia interna (art. 119, 1 ° comma). Al di sotto di questi atti normativi del Consiglio dei Ministri si collocano anche gli atti dei Ministri (art. 102, 4° comma, e art. 116, 3° comma) e poi i regolamenti ed i decreti degli Istituti centrali e del Primo Ministro (art. 119, 1 ° comma, e art. 102, 3° comma).

Va segnalato, a proposito di tali regolamenti e decreti, l'obbligo di osservare il principio di legalità (art. 119, 3° comma) nel senso che essi devono avere fondamento in atti che hanno forza giuridica generale e cioè nelle leggi.

Il principio di legalità, peraltro, è affermato chiaramente per tutti gli atti subordinati alla _egge dall'art. 118, 2° comma, che prevede una specifica autorizzazione per l'adozione di tali atti; ovviamente autorizzazione generale; sicché questi atti normativi hanno valore esecutivo rispetto alle leggi.

In via ulteriormente subordinata vi sono gli atti degli organi dirigenti delle Istituzioni centrali; alcuni appartenenti alla Corte costituzionale, al Consiglio Superiore della Magistratura, alla Corte dei conti ed al Consiglio di Sicurezza che riguardano i regolamenti interni e che configurano una riserva di competenza (non potendo il legislatore intervenire all'interno di questi organismi) ed altri invece riferiti agli organi centrali dello Stato, sempre che siano previsti da una legge.

Altra serie di fonti normative (che si collocano sotto alcuni aspetti in posizione parallela rispetto alle leggi e sotto altri profili in sede subordinata) è costituita dagli atti degli enti locali (art. 116, 2° comma, 120 per le norme regionali); sono le ordinanze e i decreti circoscrizionali (cioè regionali) previsti dall'art. 110,4° comma; ovvero i regolamenti di organizzazione e funzionamento previsti dall'art. 113, l° comma; ovvero le ordinanze e le decisioni previste dall'art. 113, 2° comma. Questi atti, ai sensi dell' art. 117, 2° comma, oltre ad avere un limite territoriale di applicazione, hanno forza di legge entro l'ambito territoriale specifico, sicchè si pone il problema della loro compatibilità con le leggi statali; poiché, tuttavia, non vi è uno specifico riparto di competenze tra gli organi centrali e gli organi locali in ordine a specifiche materie, ma solo, con riguardo alle esigenze determinate dalla legge per le necessità locali (art. 108,2° comma), si deve ritenere che tali atti normativi, salvo che per le materie di cui all' art.113 concernenti i profili squisitamente locali ed organizzativi interni, debbano restare subordinati solo alle leggi dello Stato e non agli atti normativi del Governo, del Consiglio dei Ministri o dei Ministri o degli organi centrali.

Il sistema delle fonti normative ora descritto esprime un riparto di poteri tra organi centrali e organi locali, tra poteri internazionali e poteri interni, tra governo centrale e governo locale, che si proietta nel sistema descritto.

Il criterio di chiusura e la parola definitiva su tale sistema normativo e sulla sua riconducibilità "ad unum" si ritrova nell'art. 131 ed il compito di unificazione e di uniformità viene assegnato alla Corte costituzionale dall'art. 131lett. a), b), c) e d), nei quali si prevedono i poteri di eliminazione delle incompatibilità degli atti normativi per violazione del principio di gerarchia ovvero del principio di competenza.